完善运管机制 服务全民创业 促进道路运输可持续发展
摘要：本文主要从现行的道路运输管理体制中存在的问题及问题产生的原因，经调查分析后认为：现行的道路运输管理体制已不适应于当前道路运输经济快速发展，创新行业管理机制亟不可待。
关键词：道路运输；创新机制；推进身份置换；综合执法；加快发展
《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国道路运输条例》的颁布实施，标志着我国道路运输管理和发展仅仅依靠部门规章和地方法规时代的结束，反映了我国政府对道路运输等经济社会事务的管理走向了法制化、规范化，进一步明确了管理与市场发展同步、管理为市场发展服务的科学道路运输发展观，从而把运政管理的职能转到了规范道路运输市场主体和围绕运输市场主体服务、营造良好的创业发展环境上来。随着运政管理职能的进一步增强和运管体制的深化改革，也给担当执法主体的道路运输管理机构提出了新的问题、新的考验。以发展的观点来看，现行的道路运输管理体制已不适应于当前道路运输经济的快速发展，创新行业管理机制亟不可待。
一、现行道路运输管理体制存在的问题及影响
首先，从行业行政管理体系来看，上下之间显得“头轻脚重”，一副“小牛拉大车”之势。作为全国运管系统的最高决策机构、领导机关只是交通部公路司的三个内设处，要负责全国的道路运输宏观管理和指导，对运输市场的发展变化进行分析预测，起草和拟定道路运输发展的法规政策，编制近中长期发展规划，其实际能量实在有限，难免在道路运输管理中存在着缺位问题，也难以很好地进行运输发展规划的战略研究。而在各省级以下的运管部门中，很多地方的机构却又显臃肿，特别是乡镇运管站一级的设置，还停留在上世纪六、七十年代交通不畅、路况和运管装备落后、信息闭塞时期，乡镇一级遍地设站，而大多数地区的处、所、站之间只存在业务指导关系，其各自的行政管理权分别由其本级政府交通主管部门行使，极易产生政令不畅和人员膨胀的现象。
其次，从机构性质、经费来源和人员素质来看，是造成运管队伍冗员过多、重费轻管、以罚代管的主要根源之一。目前全国绝大多数的运管部门都属于自收自支性质的事业单位，维持机构正常运转的经费只有运管费和罚款返还。根据交通部、财政部发布的《公路运输管理费征收和使用规定》，运管费的使用范围涵盖了运管机构的所有开支范围，并须按比例上缴；同时每逢国家出台对道路运输经营业户的帮扶政策时，又总是侧重于对运管费的减免。如财政部、国家发改委、交通部《关于对三轮汽车免收有关收费等问题的通知》（财综[2004]67号）和建设部、财政部、国家发改委《关于立即停止对出租汽车收取运输管理费和对城区营运出租车收取客运附加费的紧急通知》（建城电[2005]10号）所体现的精神。这给费源本来紧张而又要以费养人的运管部门增加了更大的压力。
按照交通部对运管机构每百台车定一人、每百站（场）定三人的设想，运管队伍应是一支精干高效的队伍。但由于长期以来多数地区的运管部门分属地方各级政府管理，往往成为一些政府或交通主管部门领导安排人员的好去处，以至于“人满为患”。如萍乡市莲花县运管所，自一九九二年从吉安地区随县整体划归萍乡市时，全所12人，由于该所的行政管理权在县里，对人员进入管理不严，现在全所人数已达到51人，其所辖机动车辆总数却仅有890辆，各类站（场）总数50个。而实际情况比莲花所更严重的比比皆是，江西省内人员数在百人以上的县级运管所就有很多。就连江西省实行处所直管模式之一的萍乡市运管处，虽然对进人渠道管理较严，也难逃体制弊端的厄运，一直承受着历年来所造成的冗员较多的困扰。
由于人员不断增加而费源增加不多，为保证机构正常运转，“重费轻管”、“以罚代管”等现象自然就会应运而生。由于进入门槛低、渠道广，运管队伍的素质也得不到保证。如江西省全省运管人员总数为4776人（2004年底数字），虽然具有大专以上学历的有2157人，高中（中专）学历的有2261人，初中及以下的为358人，但真正懂行的不多，专业人才更少，其中相当一部分人，工作中基本的文件、文书都无法制作，其管理水平高低可见一斑。这种情况下，还会产生诸如管理成本加大、监管难以到位和部分运管人员服务意识薄弱、工作作风霸道、办事效率低下等问题。
再次，从道路运输市场管理体系来看，还没有真正形成全国统一的市场格局，运管法定职权不相统一，全国性法规滞后。
一是长期以来，运管工作主要依靠部门规章和地方性法规进行管理，难以形成全国统一、开放的道路运输格局，致使跨区域的道路客、货运输出现人为障碍；同一行政区域内的道路客、货运输也存在着不协调、不统一的情况。如在营运证年审时间上的不统一，会出现该地区还未进行营运证年审而另一些地区已在查验营运证是否年审；如在收罚执行标准上的不统一，会出现同一费种有不同的收费标准，同一违法行为有不同的处罚额度。这都给道路运输经营者带来极大不便。特别是在着装上的不统一，更是导致了运输业户很多的误会和误解，有形无形地破坏了运政管理部门的形象，而运管部门的卸装更使得多年来形成的规范化行政执法在无形消逝，各级运管部门进退两难。政府不满意、群众不满意、业户更不满意，运管部门也难以开展工作。
二是《道路运输条例》为道路运输管理提供了基本法律依据，但提高道路运输管理机构依法行政能力，真正做到有法可依，仍然任重道远。[1]《道路运输条例》在实际执行中很难涉及到各个地区之间不同的经济差异及其它因素，有些条款难以执行到位。如《道路运输条例》第六十四条规定，违反本条例规定未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，可处3万元以上10万元以下的罚款。而购买一辆新的赣江牌四轮农用运输车也不到两万元，在江西这样的经济欠发达省份，这笔款子对一个农村车主来说，有可能是多方借贷而来的，因此如依法处理有很大难度。另外，《道路运输条例》是2004年4月份颁布、7月1日开始施行的，但相关配套规章直到现在也未制定齐全，一定程度上影响了道路运输管理工作。
