中国旅行社行业先后经历了政治接待、民间外交、创汇外贸和产业经济等多个历史发展阶段，旅行社数量从上世纪80年代的国旅、中旅和青旅三家，发展到2003年的13，361家，经营范围从入境旅游，发展到国内旅游、出境旅游等多种业务。入境过夜旅游者人数由1980年的350万人次，增加到2003年的3，297万人次，平均年增长10.12%，世界排名由1980年的第18位，上升到2003年的第5位。旅游外汇收入由1980年的6.17亿美元，增加到2003年的174.04亿美元，平均年增长15.44%，世界排名由1980年的第34位，上升到2003年的第7位，中国旅游业取得的成绩令世人瞩目。  

　　但是，在旅游业高速增长的同时，我们也看到，旅行社行业是以一种粗放的、规模不经济的方式扩张。在1998年到2002年的五年间(2003年因受"非典"突发性事件影响，出现全行业亏损)，旅行社的数量年均增长16.25%，资产总额增长了48.26%，营业收入24.35%，而利润总额却分别只增长了10.03%。业内人士将中国旅行社行业的现状概括为“小散弱差”，即企业规模小、产业结构松散、核心竞争力弱、经营业绩差。一般认为，形成这一原因的根源在于中国旅行社行业缺乏合理的分工体系(尤其是垂直分工)，产品的同质化现象严重，价格竞争过度，导致全行业的整体利润下降。  


　　但对于中国旅行社行业为何会出现建立不起合理的分工体系，则是众说纷纭，有的学者认为是由于旅游产品不可专利性，遏制了旅行社创新的积极性，由此，搭便车现象便会屡禁不止，大多数旅行社企业不愿冒险开发新产品和新市场，而是采取低价策略来竞争同类市场；也有的学者认为，中国旅行社行业是由计划经济下的行政管理转轨而来，具有明显的“路径依赖”；有的学者认为，我国旅行社产品利润过低，使得旅行社无法进行诸如批发、零售之类的专业化垂直分工；还有的学者认为，我国现行旅行社分类过于笼统和简单，无法达成专业化分工。但在现行的规制下，为什么旅行社之间宁可采取削价竞争、两败俱伤的策略，而不能形成互相合作，双方共赢的格局。尤其是，旅游管理部门已经意识到建立合理分工系统的重要性，但是，中国旅游业在政府主导下，为什么还是建立不起“合理的”(至少是政府和学者希望看到的)分工体系呢？  

　　旅行社这一组织形式是从西方传入我国的，我国一般都将旅行社译成travelservice，如国旅、中旅和青旅的英文名称中都是使用travelservice。据说这是沿袭苏联的旅行社俄文转译而来的，而西方旅行社在企业名称中一般都用travelcompany(或group)、travela-gent。如欧洲的一些大旅行社TUI、Thomson、ThomasCook、LunnPoly和GoingPlace等都是如此。而目前学界和业界习惯上都将travelagent译成旅行社，这就是说“旅行社”一词在汉英互译时，使用的并不是同一个词。在西方的旅游学文献中也几乎不用travelser-vice来代指旅行社，而更多的是使用touroperator(旅游经营商)和travelagent(旅游代理商)，而我们将这两类旅游企业通称为旅行社。因此，在西方只有旅行业(travel　industry或travel　trade)的分类问题，而不存在我们所说的旅行社(即travel　agent)的分类问题。我国国家旅游局在《旅行社管理条例》中对于旅行社的定义是，旅行社是指有赢利目的、从事旅游业务的企业。旅游业务是指为旅游者代办出、入境和签证手续，招徕、接待旅游者旅游，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动。这一官方定义也受到了国内一些学者的认同。但对于旅行社究竟是中间商，还是生产商，国内学者存在不同意见。有学者认为，旅行社的核心职能不是销售旅游产品，生产职能才是旅行社的核心。也有的学者认为，旅行社是旅游中介机构，而不是供应(生产)机构。而无论从官方对于旅行社的定义，还是从我国旅行社的实践看，我国的旅行社实际上都属于旅游经营商(tour　operator)，没有真正的旅行代理商。这就使旅行社一词出现多义性，从字面上理解是旅行代理商(travel　agent)，实际上是旅游经营商(tour　operator)。而在学术研究时，往往将这两种类型合二为一。也正因为如此，才有所谓的旅行社性质之争。  

　　在英国，旅行业者分为旅游经营商(批发商)和旅游代理商(零售商)，但在英国的《包价旅行、度假及旅游法规》中没有使用旅游经营商(tour　operator)和旅行代理商(travel　agent)，而是用了组织者(organiser)和零售商(retailer)。不同类型的旅行商都有自己的行业协会，如英国旅行社协会(ABTA)、独立旅游经营商协会(AITO)、入境旅游经营商协会(BITOA)等。在法国也类似地分为旅行组织商(A类许可证)和旅行代理商(B类许可证)，美国的旅行业也大致如此。总之，欧美多数国家旅行业分类大同小异，差异在于，客源输出国经营出境游的旅游经营商实力较大，以跨国企业为主(如英国、德国和北欧等)，而旅游目的国经营入境游的旅行社一般都是本地的中小企业(如意大利、希腊和西班牙等)。旅游经营商的核心职能是组织、生产和销售旅游产品，旅游经营商是某一具体旅游产品的真正生产者，而旅游代理商才是中间商或中介机构。  

　　西方旅行业的发展有着其特殊的发展路径，先后经历了从“小而全”的旅行社到垂直分工、水平分工，再到纵向一体化、横向一体化的过程。如国际上最早的旅行社，英国托马斯·库克就是从包租火车，组织团体旅游而成为旅行经营商的。也有的旅行代理商通过代理空中包价旅游，发展成为旅游批发商。1950-60年代，英国旅行社业基本完成了业内较为完善的垂直分工，但同时除了垂直分工的主渠道外，还存在着专业旅行社等其他的市场结构形态。到了1970-90年代，是全英旅行社企业并购重组的高峰期，当今英国的三大旅行社通过那个年代一系列的眼花缭乱的前后向的纵向和横向一体化，如汤姆逊旅游集团通过并购了不列颠尼亚航空公司、地平线旅游集团和兰波利旅游代理商等；空之旅并购了皮格福兹连锁旅游代理商、霍格·罗宾逊休闲旅游公司、斯堪的纳维亚旅游公司；海外业主收购了猎鹰假日旅游公司、埃斯博罗、信风两家旅游公司、贾尔博格、阳光假日、红翼旅游公司、加拿大国际旅游控股公司，并购进了托马斯·库克旅游代理商的21.4%的股份。英国前三大旅游经营商已经控制了销售链上的三个主要环节，确立了行业的龙头地位。对于英国的旅行业已经由垄断竞争发展到寡头垄断的业态，英国旅游学界和旅行业界也存在着不同看法，褒贬不一。  

　　与西方发达国家不同，中国旅行社行业缺乏这种自下而上的市场发育过程，而是从旅行社行业在发展之初，就是在行政管理下，以外事接待为主要服务功能，自上而下地构建旅行社的组织体系，形成了在政府力量推动下的外联———接待垂直分工模式(有别于西方批发———零售垂直分工)和细分市场的水平分工相混合的分工格局。但随着旧有的行政体制下形成的外联———接待垂直分工模式被打破(以国旅总社与地方分支社的案例最为典型)，既没有出现像西方旅游发达国家的垂直分工和水平分工，也没有出现较大规模的纵向一体化和横向一体化。  

　　我国旅行社分类是在政府主导下，而不是在市场机制作用下形成的，是在宏观政策体制作用下的结果，也正是因为中西方旅行业的发展路径不同，才形成了我国与西方旅行业市场分工结构迥异的结果。  

　　如上所述，中国旅行社行业发展所处的是一种特殊的经营环境和制度环境。这个环境也是我们认识中国旅行社企业组织与市场化体制的基础和起点。在市场主导的旅游发展模式中，竞争机制和分工体制的形成是市场化作用的产物，而在政府主导的旅游发展模式中，政府通过制度安排来影响市场运行机制。中国旅行社行业分工体系难以建立，市场失灵与实行的政府规制有关。