毕业论文答辩提纲
各位老师，你们好：
我叫***，来自内蒙古通辽市，是一名从事共青团工作的团干部。我的论文题目是《撤乡并镇后乡镇的职能定位和体制创新》。之所以选这个题目是因为我所在内蒙古通辽市是一个农业大市，“三农”问题仍然是当前全市各项工作的重中之重，而乡镇政府作为农村基层政权的主要组成部分,它代表国家直接面向广大农村社会生活的实际,对于解决“三农”问题，促进新农村建设具有十分重要的作用。通辽市在2006年实施了撤乡并镇工作，这对于减少乡镇数量，降低行政成本具有十分积极的意义。但随着乡镇数量和干部的减少，如何适应新的历史挑战，转变以往的工作方式，实现合理科学的角色定位和体制创新，是乡镇一级面临的新问题。我在基层考察调研的过程中，也了解和发现了上述一些情况和问题，这些都促使我选择了这一课题。
本文的第一章简述了我国乡镇体制的历史沿革，对乡镇改革历程进行了简要的回顾。历史上，我国先后进行过三次改革。第一次是在新中国成立初期，在原解放区边区政府的组织构架的基础上，在农村成立了乡人民代表大会和乡人民政府。第二次是从1958年开始，随着中共通过的《关于人民公社若干问题的决议》文件的实施，农村开始全面推行人民公社运动，这一改革的起因，是农村开始了新一轮的土地体制改革。第三次乡镇机构改革是伴随着1978年的中国改革开放而逐步拉开序幕的，即从1983年开始至1985年基本结束的“撤社改乡（镇）”。通过建立乡（镇）政府和建立相对的农村经济组织，实现政社分开和政企分开，实现政府管理职能的回归。
第二章本文着重介绍了当前乡镇体制改革的主要观点。第一节首先通过从古到今、从国内到国外的对比，对乡镇的建制、乡镇的职能、乡镇的设置问题进行了研究，特别是结合美国、法国等发达国家的情况进行了比较，从而发现了当前乡镇存在的一些问题，如职能定位与机构设置完全受制于国家政治经济制度变迁和法制基础，政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，乡镇行政体制与财政体制互相脱节等等一系列重大问题，而不能局限于“撤并乡镇、精简机构，分流人员、转变职能”。
针对这些情况，我国的有关学者也进行了许多有益的探索和研究，提出了对乡镇体制改革的几种主要观点。从大的思路来讲，学界人士的观点可以分为两种：一种认为乡镇政府应该保留，另一种认为乡镇政府应当撤消。第一种是以戴均良、贺雪峰、吴理财等学者支持的乡镇一级政府保留说。他们认为在中国9亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有真正转移到城市以前，农村不可能进入良性发展的轨道，也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄之内，这就需要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。他们认为，取消乡镇建制是脱离今天中国实际的过于激进的主张。同时，针对如何改革乡镇政府，他们又提出了许多看法，如通过合并乡镇、精简机构、转变职能、理顺乡镇与县属“七站八所”的关系及农村税费改革等措施，来使乡镇走出普遍面临的财政困境。第二种是以徐勇、温铁军、邓大才、胡星斗、于建嵘、沈延生等学者为代表的乡镇一级政府撤消说。他们认为中国自古就有“皇权不下县”的传统，而且发达国家都未设置乡镇一级政府；就我国农村当前的情况来讲，农村实行家庭承包责任制和村民自治，乡镇政府先前那种全能性命令式的管理已不需要；现在乡镇所设的“七站八所”本来就是县级政府派出的执行机构，乡镇政府并没有多少独立的决策权，也没有多少需要独立决策的事务；无论是国家还是农民的经济能力，都难以维持乡镇一级完全政府的运转，如果继续保留这级政府而只采用简单的机构撤并和人员分流来解决当前乡镇的问题，在“海绵定律”的作用下，人员和机构必然还会出现反弹。因此，撤消乡镇政府不仅条件成熟，而且势在必行。关于撤消之后的解决方案，他们也提出了乡镇政府为乡公所；实行乡镇自治两种方案。可以说针对我国乡镇体制改革，社会各界是仁者见仁，智者见智，他们的观点也是各有千秋，互见短长。我个人认为徐勇等人“变乡镇政府为县级政府派出机构”的主张相比要更为贴近我国农村以农业为主要产业的实际，而于建嵘等人“乡镇自治”的主张又具有明显的长期制度优势。
尽管各种学说尚无定论，但乡镇改革的步伐一直并未停止。近年来，乡镇政府职能体系经过几轮调整，乡镇政府职能发生了显著变化,乡镇政府职能转变有了一定程度的进展。实现了政府职能重心的位移;实行了行政管理职能与生产经营职能的分离；政府对农村社会各方面的微观管理职能做了一定程度的转移;开始重塑政府职能，创新政府管理体制;在理顺职能关系，如乡镇与县政府关系、乡镇与村的关系、政企关系、政府部门之间的关系方面取得阶段性成效等等。从我所在的通辽市也可以感受一二。（如需要，可举政府职能转变、管理手段以行政手段为主向以提供服务为主的转变）但伴随改革成果的同时，也出现了一系列的问题。
第一个问题就是乡镇政府的行政理念和方式难以适应社会环境的变化。社会环境的变化是系统的、多方面的。一是体制上的变化，乡镇政府由原来农村行政结构中的最上级,变成了国家权力延伸到乡村社会的最后一级；二是工作对象的变化，农村产业结构发生了变化,形成了不同于城市的工业、农业、商业、建筑、运输、服务业等齐全的产业结构,农民也已经向乡镇企业职工、个体工商户、私营企业主和农民知识分子等多种职业角色分化；三是治理模式的变化，政府治理模式正以人治为主转向以法治为主,以行政管理为主转向以乡村民主化治理为主。
第二个问题是乡镇政府的行为空间受到制约。乡镇政府行为在实际操作中很难做到合理行政,受制约的因素来源于各方面。首先,来源于县级各职能部门的争权。这其中主要的是条块分割带来的权利之争。以条条垂直领导为主体大大削减了乡镇政府的管理职能,使乡镇政府难以完成。派出机构的人、财、物权大多在县里,而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位。乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制止。各派出机构人员为了完成上级布置的任务,总是强调自身工作的重要性,并且出台一些特殊政策,结果造成政出多门,多个中心,难以形成合力。其次,来源于乡镇自身的制约。乡镇党委、人大、政府按其职级来说,都是同等职级的。但从我国政治体制来说,在实际工作中,乡镇政府既要接受乡镇党委的领导,也要执行乡镇人大的各项决议。从决策机制上看,所谓乡镇决策是指乡镇人民政府将党和国家的大政方针以及上级机关的指令与本地实际相结合,制定目标,按照程序作出决策。但是从决策的现实看,乡镇党委是乡镇的决策主体,它决定着乡镇的重大问题(如人员分工、人事安排、中心工作),乡镇政府成了党委的执行机关。再次,来源于村级的制约。包括宪法和《村民委员会组织法》在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性质,并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。村委会不是乡镇政府行政业务上的下属,乡镇政府不能够直接作为工作任务采取行政命令的方式,更不能以强迫压制的方式命令村委会实施执行。这就形成了国家行政权与村民自治权之间的冲突,从而导致政府行为的制约。在我们的实际工作中，也能够感受到,当前有越来越多的村委会对乡镇政府已不再惟命是从,而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。
第三个问题是乡镇政府的行为依据不够充分。如法律授权不清，虽然我国现行宪法对乡镇政府的建制和职能作了具体规定,但由于制定时间长,过于粗糙,缺乏规范性和可操作性。另外，执法权力弱化，现行的行政强制执行主体,以法院为主、行政机关为辅的制度安排,缺乏行政机关和法院之间的明晰、可操作的权限划分。此外，法律与现实的操作有距离，许多法律法规的内容在现实执行中可操作性不强，干部群众在法律范围内解决矛盾和纠纷的意识不强,存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”以及“法不责众”等错误观念,一定程度上使依法行政难度加大。
基于这些问题，本文在第四章对于如何解决当前我国乡镇政府体制问题的方法进行了初步探析。我们认为在扎实推进社会主义新农村建设的崭新形势下，深化乡镇政府机构改革，即不能撤消乡镇政府，也不能实行“县政、乡派、村治，建立乡公所和农民自治组织或农会”等制度。因为乡镇政府作为基层最直接落实中央政策的执行者以及直接与广大农民打交道的执政者，是农村社会稳定的防火墙，其工作和职能，是任何机构和自治组织及“农会”所不能代替的。个人认为，当前乡镇政府应到以竞争为重点，对乡镇政府机构实行综合配套改革，转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，对乡镇“七站八所”（实行撤消或转制改革，置换职工身份，建立“以钱养事”新的“三农”服务机制，建立精简高效的乡镇基层政权，以适应社会主义建设的整体需要。
第一是以竞争为重点，改革乡镇政府行政管理体制。建立适应社会主义新农村发展需要的乡镇政府管理机构，不能只注重从形式上精简机构和分流乡镇超编人员，目前多次以精简机构和分流人员为目标的乡镇政府机构改革，没有从根本上解决乡镇机构和人员膨胀等核心问题，其原因是忽视了通过竞争，推动乡镇政府综合配套改革和精简在编人员及创新事业站所运行机制，转变乡镇政府服务职能等。
一要改革乡镇行政体制，实行领导班子成员交叉任职和竞争上岗。在撤并乡镇政府和内设机构及行政村的同时，通过竞争，使乡镇党政机构精简到位。所有人员按核定编制竞争上岗，实行一人一编一卡管理。领导班子成员实行交叉任职。二要重构乡镇站所设置，按区域设置行政站所和派出机构，不搞一乡镇一所（站）。按区域设置行政站所和派出机构，严格编制管理。垂直管理单位党组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项按有关规定征得乡镇党委同意，其经费按谁设立谁负担的原则，由主管部门负责落实，不增加所在乡镇政府和群众的负担，并对其编制实行严格管理，分流超编人员，清退无编制人员和临时工。三要紧紧围绕加强新农村民主政治建设，改革乡镇干部选拔任用制度，实行“两票”直选乡镇领导。我作为一名共青团干部，曾经与地方党委一道，共同组织开展过乡镇团委书记直选工作。实践证明，团干部的直选有效激发了青年的政治热情，也选出了真正受青年拥护、工作能力突出的干部，取得了十分明显的成效。个人认为，在条件成熟的情况下，也可以推行乡镇主要领导的直选工作。四是改革领导干部职务消费管理办法，实行职务消费货币化。改革的目标就是通过严格核定标准，把领导干部职务消费中以票据报销方式逐步统一到货币支付上来。比如领导干部的通讯费用补贴按照其职务、分工、工作量的大小，因人因事核定标准，按月随工资发放，超支自付，节约归己；公务用车采用承包、租赁的经营方式，由单位与司机签订责任协议，司机的工资及补助，车辆折旧以及发生的一切费用在小车营运收入中解决；公务接待费分公共接待费和领导干部个人接待费，领导干部个人接待费按照职务、分工、工作关系核定标准，实行分解到岗、核定到人、包干使用、节约归己、超支自付。
第二是改革乡镇事业单位体制。一是对乡镇事业站所实行转制改革，确保社会稳定。“七站八所”全部退出编制管理，全部退出财政供养序列，成为能参与市场竞争的法人实体。二是撤消“七站八所”，置换职工身份。改制、人员整体分流，同时积极引导和鼓励乡镇事业站所的人员自愿置换身份，领取一次性经济补偿金，解除与原单位的劳动人事关系，退出事业编制，彻底与财政脱钩。三是重构乡镇财政所，实行人员竟岗分流。竞争上岗在县市范围内统一调配，对符合内退条件的人员，全部实行内退，对落岗的人员实行分流，分流人员领取生活费，退出编制管理、进入各乡镇办成立的中介性质财政服务中心，通过开展中介服务获得相应的报酬。四是整体转制、保留个别重点站所，充分发挥乡镇“龙头”优势，在全国乡镇体制改革中不搞“一刀切”，这也是保障改革能够稳步实施的重要保障。五是改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会，通过购买服务，购买劳务，落实乡镇政府服务“三农”的责任。六是紧紧围绕推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑，转变乡镇政府服务职能。这个需要结合各地实际情况，根据本地主导产业和今后发展思路而最确定，本文也就几个简要的、基础性工作进行了叙述。七是改革干部职工养老办法，建立全覆盖的社会保障制度。制定乡镇机关、事业单位两种不同的社保办法，确保全面覆盖。
最后，从建设新农村的整体角度出发，提出乡镇政府机构综合配套改革的几点建议，即在财政上对县一级给予支持，制定改革政策，加大转移支付力度，改革工作机制，加强人员的管理，卡死人员入口，逐步消化超编人员等想法。
以上就是我对本篇论文的简要介绍。在论文的撰写过程中，我得到了很多老师和同学们的大力帮助，在这里，我要特别感谢我的导师燕继荣教授，感谢他在百忙中悉心的指导，从论文的选题、题纲的设计以及有关资料的查询，他都提出了很多具体的指导意见，同时多次修改论文，在许多细节问题上也进行了耐心细致的解释和指导，最终帮助我形成了这篇论文。在整个的论文写作的过程中，也使我对基层、对农村有了新的认识，感觉对于拓展个人知识面、指导具体工作都具有十分重要的作用，但由于我本人的能力有限，尽管经过多次修改，但论文中肯定还存在诸多不足，还请各位老师批评指正。
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